掃一掃添加微信黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視區域發展問題，確立和實施國家區域協調發展戰略，推進國民經濟、社會整體平衡可持續發展。國家“十四五”規劃綱要進一步描繪了我國今后五年和2035年關于區域發展的行動安排和遠景目標，并對優化國土空間格局、推進區域協調發展做了重要詮釋。區域協調發展戰略的實施不僅對地方發展理念造成裂變式影響，也對國家和地方各層次制度供給產生實質性需求。從京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設和長三角一體化發展等區域發展重大戰略實施以及各種區域發展統籌、合作與互助戰略的實踐看，區域協調發展不但受到地方行政壁壘、區域資源產權不明晰以及區域經濟行為外部性等問題的掣肘，而且由于改革引發的區際利益沖突缺乏權威性的制度調節，區域功能定位政策和各項協調發展措施的落實呈現領導力與執行力不足局面。因此，加強區域協調發展立法的頂層設計，積極推進區域協調發展法治化進程，是有效落實區域協調發展戰略的客觀要求和法治保障。
區域協調發展法律治理的瓶頸
區域協調不只是地方政府行動協調、區域資源整合和經濟社會深度交融合作，也對區域發展體制機制的整合程度與治理水平提出了更高的法治化要求。目前，我國區域協調發展的法律治理存在以下三方面瓶頸，亟待化解。
第一，區域間地方性立法橫向沖突廣泛存在。地方立法機關基于區域特殊性對同一類權利關系的差異化制度安排，容易引發區域間的立法沖突。以長三角為例，國家和地方政府的一體化政策安排雖然推進了三省一市政府間的共同行動，但并沒有形成統一性和整合性的制度安排，在市場監管、數據共享、生態環境以及執法標準等領域的地方立法也缺乏整體性協調。地方立法中的各自為政現象不僅加重跨區活動主體的守法負擔、稀釋法的權威性，而且地區司法裁判的差異化也在客觀上影響法律的適用衡平和區際利益的分配正義。
第二，區域協調發展戰略的實施存在明顯的“重政策、輕法律”傾向，政策與法律的內在張力使得區域協調發展戰略實施更多依賴政策驅動和控制，法治化的制度供給呈現結構性缺失。總體上看，政策的靈活性能夠在一定程度上彌補立法宏觀化、簡單化的缺陷，不斷變革的社會、經濟發展所形成的經驗主義更使得政策成為區域協調發展的路徑依賴。然而，地方利益保護、區域資源利益競爭往往會突顯政策的局限性。過于依靠政策將導致區域協調發展產生領導力弱化和地方盲目創新的后果。因此，必須發揮法的權威性和穩定性優勢。
第三，缺乏國家層面的跨區域立法，地方立法協作水平低。區域協調發展的核心是地方事務區域化，如不同區域的地方基礎設施建設有效對接、地方公共社會資源的有效共享、環境污染治理的協同行動以及生態系統修復和治理等。缺乏有效的國家層面立法的頂層設計，使得不同區域的地方立法體系、執法體系缺乏有效的協同。
政策驅動與法治建設互補共生
黨的十九大以來，以區域為中心的政策、措施層出不窮，以政策推動區域經濟發展能夠在較短時間內促使區域間的地方政府打破封閉發展模式，以更寬廣的視角和更包容的方式改變地區惡性競爭局面，建立階段性信任關系，確立符合經濟區域市場規律的產業集群、通暢的人才培養與輸送渠道，形成經濟區域內更為有效的市場環境，實現各成員的共同發展。但是，面對區域經濟發展的分化態勢和利益沖突、發展動力極化現象與部分特殊區域發展困境等難題，區域經濟政策容易存在“領導力與執行力不足”的缺陷。新形勢下促進區域協調發展，在按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系的同時，還應加強區域經濟的法治建設，改變政策化的經驗主義傾向，在政策驅動與法治建設的互補共生中，實現高質量發展的區域經濟布局。
法律是國家意志或人民意志的體現，由國家強制力保障實施。規范的法律條款和嚴密的法律邏輯，通過建構不同區域主體間的權利—義務結構或權責關系，避免原則性政策帶來的模糊性、相對性。同時，法律非依法定程序不得隨意調整和廢除，這種穩定性使得法律的變動必須經過審慎考量和科學論證，與政策的靈活性構成鮮明對比。比如，日本為促進區域協調發展、振興欠發達區域經濟，曾制定《國土綜合開發法》《東北開發促進法》《九州地方開發法》以及《中部圈開發促進法》《北陸地方開發促進法》等系列法律，取得了良好的經濟、社會效益。德國也選擇《區域規劃法》《開發區法》以及其他單行法律統一區域經濟協調發展法律框架，并將區域規劃與區域經濟政策納入法律治理。這些國家促進區域協調發展的法律實踐提供了可供借鑒的域外經驗。因此，通過強化區域地方立法協作構建穩定、合理的利益分配關系，明確各區域主體的權責關系，確認和保護各方合理的利益訴求，實現區域協調發展的法治化勢在必行。
統籌區域協調發展的制度安排
區域協調發展是一種強調均衡發展與非均衡發展相結合的動態協調發展戰略，對區域內地方利益讓渡與分享有著極高的要求。法治手段具有行政手段、經濟手段所無法比擬的公平性、長效性和權威性，必須通過自上而下的立法頂層設計，實現對區域經濟活動的宏觀調控和利益調整。制定國家層面統一的《區域協調發展法》，統籌區域社會經濟協調發展的制度安排，規范區域協調發展秩序和利益關系，是實施區域協調發展戰略的客觀要求。
首先，區域間地方政府既有共同的整體利益，也有差異化的地方利益和群體利益，由此決定區域地方政府間有著廣泛的利益沖突和矛盾。其次，地方政府享有獨立的立法權，同一層級的地方政府具有平等的法律地位，對地方公共事務進行自主性管理。其立法機關在制定地方法規時以保障本區域利益為第一要義，區域利益訴求表達、分配、共享以及補償的不確定性加劇區域間利益博弈和不均衡。最后，同一區域的不同地方立法呈現碎片化特征，增加區域協調發展成本。以統一的《區域協調發展法》統攝區域地方法規、政策，既可有效協調地方立法協作、縮小地方法規差異、降低立法成本，也有利于通過構建統一的利益表達、協調、共享和分配機制，真正形成暢通無壁壘的資源配置和利益分配共同市場和共同規則。同時，通過《區域協調發展法》構建區域地方立法協調機制，確立區域地方立法協作的基本原則、方法和程序，強化區域間共同行動規則，如明確區域整體利益優先、主動融合、求同存異的價值導向，推動制定區域生態環境、市場標準、公共服務、執法標準等地方立法規范和行為規則。
總之，區域協調發展戰略的實施一方面意味著傳統行政區劃的有序開放，傳統的“地方性事務”逐步從封閉性走向開放性；另一方面，特定地方政府在區域事務上的主導性必然減弱，區域利益和資源配置的沖突和矛盾必然增加。因此，區域協調發展需積極總結、提煉實踐中先行先試的有價值經驗，借鑒域外成功的立法模式，加強國家層面的立法架構，實現國家立法對地方立法的統攝與指引，如此方為我國區域協調發展建設的“治本之道”。
【本文系國家社科基金一般項目“區域經濟法基本理論研究”（21BFX106）階段性成果】
（作者單位：華東政法大學科學研究院；華東政法大學經濟法學院）
